A sentenza do Tribunal de Xustiza da UE sobre os contratos temporais na administración pública: unha primeira aproximación.

Gracias a nosa socia Marta Figueiras García vos ofrecemos unha reflexión sobre unha interpretación da sentenza do Tribunal de Xustiza da UE (TXUE) do 22 de febreiro de 2024 (asuntos acumulados C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22)

Os feitos de base son os litixios presentados por 3 traballadores que acumulaban entre 25 e 30 anos con contratos temporais sucesivos, na Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), na Agencia Madrileña de Atención Social e na Consejería de Presidencia, Justicia e Interior da Comunidade de Madrid.

O TXUE dita esta sentenza en resposta a varias cuestións prexudiciais expostas pola Sala do Social do Tribunal Superior de Xustiza de Madrid (TSX) con data 21 de decembro de 2021 nas que, entre outras cuestións, preguntaba ao alto tribunal europeo como debe interpretarse a Cláusula 5 do Acordo Marco sobre o traballo de duración determinada, celebrado o 18 de marzo de 1999, que figura no anexo da Directiva 1999/70/CE.

O tribunal de Madrid tiña a dúbida de se as medidas existentes na lexislación española son suficientes e adecuadas á dita Cláusula 5ª e formulaba como cuestión a seguinte: Cando un Estado membro non fixou na súa lexislación interna unha sanción para evitar o abuso, a sanción debe ser a transformación da relación temporal nunha relación fixa?.

Trala publicación da sentenza algúns medios de comunicación realizaron grandes titulares no sentido de que a sentenza do TXUE abocaba a unha conversión automática en contratos fixos dos contratos dos interinos, cunha afección potencial a máis de 1.000.000 de persoas en todas as Administracións Públicas españolas. (EL PAIS, 22 de febreiro de 2024)

Unha lectura atenta do documento revela que os efectos da sentenza son máis discretos do que parece, aínda que si poden provocar no futuro cambios normativos e xurisprudenciais de alcance.

O feito de que a sentenza chegara a acadar estas conclusións débese en gran medida á precisión das cuestións prexudiciais formuladas polo TSX de Madrid, que cun gran coñecemento da materia e da doutrina comunitaria, delimitou un itinerario argumentativo co propósito de “conducir” ao TXUE na súa fundamentación e conseguir que descartara a adecuación da condición de indefinido non fixo, como resposta ao abuso na contratación temporal, que puidese ser cualificada como suficiente ao ollos da cláusula 5ª da Directiva 1999/70.

Debido á relevancia das cuestións formuladas polo TSX da Comunidade de Madrid no auto do 21 de decembro de 2021, que é realmente un artigo doutrinal, recollese as que se consideran mais relevantes:

1) “Se a efectos da cláusula segunda do acordo anexo á Directiva [1999/70], o traballador “indefinido non fixo”, tal e como se describiu nesta resolución, debe ser considerado como un “traballador con contrato de duración determinada” e está incluído no ámbito de aplicación do Acordo Marco e, en particular, da súa cláusula quinta”.      

2) “En caso de resposta afirmativa á primeira cuestión, se a efectos da aplicación da cláusula quinta do [Acordo Marco] debe considerarse que existiu unha “utilización sucesiva” de contratos temporais ou renovacións sucesivas no caso dun traballador vinculado por un contrato indefinido non fixo cunha Administración cando o devandito contrato non ten fixado un termo de duración, senón que está suxeito na súa vixencia á convocatoria e cobertura da praza, o que daría lugar á súa finalización, cando a dita convocatoria non se produciu entre a data de inicio da relación laboral e o primeiro semestre de 2021”.

3) “Se a cláusula quinta se opón a unha lexislación estatal que non fixa límite algún (nin en número, duración ou causas) para as renovacións, expresas ou tácitas, dun determinado contrato temporal, como é o de indefinidos non fixos do sector público, limitándose a fixar un límite para a duración encadeada do devandito contrato con outros contratos temporais”.

4) Non ditándose polo lexislador español ningunha norma limitativa das renovacións, expresas ou tácitas, da contratación dos traballadores indefinidos non fixos, debe considerarse como unha vulneración da cláusula quinta do [Acordo Marco]?”.

5) Pode considerarse que a lexislación nacional contén medidas suficientemente disuasorias polo uso de sucesivas contratacións ou renovacións de contratos temporais contrarias á cláusula quinta do Acordo Marco, que cumpran cos requisitos fixados pola xurisprudencia do TJUE, no relativo á reparación do dano sufrido polo traballador mediante a restitutio in integrum, cando soamente prevé unha indemnización taxada e obxectiva (de vinte días de salario por cada ano traballado, co límite dunha anualidade), pero non existe previsión algunha dunha indemnización adicional para chegar a reparar integramente o dano producido, se excedese dese importe?.

6) Pode considerarse que a lexislación nacional contén medidas suficientemente disuasorias contra as Administracións Públicas polo uso de sucesivas contratacións ou renovacións de contratos temporais contrarias á cláusula quinta do Acordo Marco dirixidas a “previr e sancionar o recurso abusivo a contratos de duración determinada” por parte da entidade empregadora, cando non se concretan esas responsabilidades e sen que conste a existencia de ningún suposto concreto de esixencia de responsabilidades por incumprimento das normas sobre contratación temporal?.

7) A conversión do contrato en fixo do concreto traballador debe deixarse de aplicar polo feito de que por medio de Lei se estableza a convocatoria dun proceso de consolidación do emprego temporal, facendo unha convocatoria pública para a cobertura da praza ocupada polo traballador, tendo en conta que no devandito proceso debe garantirse “o cumprimento dos principios de libre concorrencia, igualdade, mérito, capacidade e publicidade” e polo tanto o traballador obxecto do uso sucesivo de contratacións ou renovacións temporais pode non consolidar a súa praza, por ser adxudicada a outra persoa, nese caso o seu contrato extinguiríase cunha indemnización calculada a razón de 20 días de salario por ano traballado ata o límite dunha anualidade de salario?”.

8) En caso de considerar que non existen medidas suficientemente disuasorias na lexislación española, a consecuencia da vulneración da cláusula quinta por un empregador público debe ser a consideración do contrato como indefinido non fixo ou debe recoñecerse ao traballador como fixo plenamente?.

9) A conversión do contrato en fixo en aplicación do Acordo Marco e a xurisprudencia do TXUE debe impoñerse mesmo se se considerase contraria aos artigos 23.2 e 103.3 da Constitución?. Estas normas constitucionais interprétanse no sentido de que impoñen que o acceso a todo emprego público, incluída a contratación laboral, soamente pode producirse despois de que o candidato supere un proceso selectivo concorrencial no que se apliquen os principios de igualdade, mérito, capacidade e publicidade?”

Son moitas cuestións, complexas e moi variadas e o TXUE determina como interpretación da norma comunitaria, en síntese, o seguinte:

“As cláusulas 2 e 3 do Acordo Marco … deben interpretarse no sentido de que “un traballador indefinido non fixo debe considerarse un traballador con contrato de duración determinada, a efectos do devandito Acordo Marco, e, por tanto, está comprendido no ámbito de aplicación deste último”.

Ademais, subliña que só son os tribunais nacionais os que deben pronunciarse sobre se as medidas adoptadas en sede nacional se axustan á comunitaria, aínda que o TXUE pode facilitar “precisións” que orienten ao tribunal nacional para a súa apreciación.

O TXUE lembra que a cláusula 5 non impón aos Estados membros converter en contratos por tempo indefinido os contratos de duración determinada, pero apunta que a dita conversión está permitida, “ao ser a estabilidade laboral que ofrece o principal factor de protección dos traballadores”, e que de cometerse abusos na contratación temporal “é indispensable poder aplicar algunha medida co obxecto de sancionar debidamente devandito abuso e eliminar as consecuencias da infracción”

Manifesta tamén o seu desacordo coa tese de que a indemnización taxada cumpra co obxectivo perseguido pola cláusula 5.

Na sentenza se subliña:

“98.- (…), das peticións de decisión prexudicial despréndese que, nos casos de autos, a pesar de que a normativa aplicable nos litixios principais establece prazos concretos para que a Administración de que se trate convoque tales procesos, en realidade os devanditos prazos non se respectan e eses procesos son pouco frecuentes.”

E, á vista de semellantes incumprimentos, acabe por afirmar que os mecanismos ideados polo lexislador español para atallar a fraude da interinidade son insuficientes:

“99.- Nestas circunstancias, unha normativa nacional que prevé a convocatoria de procesos selectivos que teñen por obxecto cubrir de maneira definitiva as prazas ocupadas provisionalmente por traballadores temporais, así como os prazos concretos a tal fin, pero que non garante que eses procesos se convoquen e efectivamente, non parece que poida evitar a utilización abusiva, por parte do empregador de que se trate, de sucesivas relacións laborais de duración determinada.

 100.- En consecuencia, sen prexuízo das comprobacións que corresponderá efectuar ao tribunal remitente, non parece que tal normativa constitúa unha medida suficientemente efectiva e disuasoria para garantir a plena eficacia das normas adoptadas conforme ao Acordo Marco e, por tanto, non pode cualificarse como «medida legal equivalente», a efectos da cláusula 5 do Acordo Marco.”

Segundo o TXUE o lexislador español limítase a xerar procesos de estabilización -que se desenvolven con lentitude- e a indemnizar aos interinos cando son cesados porque tales procesos non aseguran a estabilización, algo que ao TXUE lle parece insuficiente.

Chegados a este punto, o TXUE lembra que tamén hai xurisprudencia que admite, como mecanismo de protección, a conversión automática do contrato interino en fixo :

“125.-  Por outra banda convén sinalar que, conforme á cláusula 5, apartado 2, do Acordo Marco, entre as medidas que permiten previr a utilización abusiva de sucesivos contratos de traballo de duración determinada atópase a facultade dos Estados membros de converter as relacións laborais de duración determinada en relacións laborais por tempo indefinido, ao ser a estabilidade laboral que ofrecen estas últimas o principal factor de protección dos traballadores (sentenza do 8 de maio de 2019, Rossato e Conservatorio dei Musica F. A. Bonporti, C 494/17, EU:C:2019:387, apartado 39).”

Na opinión da auutor, a lectura da sentenza ten efectos moito máis moderados dos que se anunciaron en grandes titulares, posto que:

1. O TXUE reitera o xa recollido en sentenzas anteriores, que a contratación abusiva debe ser combatida e deben remediarse os casos que o padecen.

2. O modo e condicións para remediar os abusos é cuestión da orde xurídica interna, sen que poida ningunha sentenza do TXUE impoñer normas positivas ou modificar xurisprudencia. Cousa distinta é a primacía do dereito europeo e a súa obrigada aplicación polos tribunais internos.

3. A sentenza comentada refírese a cuestións prexudiciais expostas en relación con contratos laborais e órganos da xurisdición social, e sen referirse a persoal funcionario nin invocarse en tal cuestión (nin abordada) a xurisprudencia contencioso-administrativa. De feito, literalmente a propia sentenza establece “a conversión destes contratos nunha relación laboral de duración indefinida podería constituír tal medida” (cousa que non é estraña nin se resiste ao ámbito laboral, onde non hai un transfondo de funcións públicas reservadas). Convén aclarar que esta sentenza se refire exclusivamente a tres casos concretos de contratos laborais.

4. Tampouco se pronuncia a sentenza sobre se é medida suficiente, o exercicio de accións de responsabilidade patrimonial que é a canle apuntada pola sala terceira (non se pronuncia o TXUE porque non estamos ante supostos de funcionarios nin o expuxo un xulgado ou sala contenciosa).

5. A sentenza reprocha como insuficiente o remedio para o abuso dos procedementos de consolidación orixinais. Cómpre salientar, neste sentido, que a sentenza comentada toma como referencia o Real Decreto Lei 14/2021, do 6 de xullo, de medidas urxentes para a redución da temporalidade no emprego público sobre a consolidación pero, por razóns temporais, ninguén someteu a debate se son suficientes as medidas do réxime de consolidación exposto pola Lei 20/2021, de 28 de decembro, de medidas urxentes para a redución da temporalidade no emprego público, que entre outras medidas suaviza requisitos e impón unha quenda de “concursos” puro e duro. Por tanto, o escenario normativo en que cuestiona a medida de consolidación non é o do sistema actualmente vixente, o cal non foi axuizado polo TXUE pero si foi confirmado pola xurisprudencia do Tribunal Supremo.

O obxectivo desta lei era transformar en fixos a uns 300.000 empregados públicos, dos cales- segundo Función Pública- xa se cumpriu o 75% dese compromiso, é dicir, xa se estabilizaron a uns 225.000. A sentenza tampouco cuestiona os ditos procesos, que se están desenvolvendo e deben concluír antes do 31 de decembro de 2024.

6. En todo caso, curiosamente recomenda que se modifique a xurisprudencia, a cal está reservada ao Tribunal Supremo, o que dificulta que xulgados e salas territoriais tomen carreiros distintos. A Sala do contencioso-administrativo do Supremo fixou un criterio uniforme desde o 2018:

   1. Os abusos deben reprimirse.

   2. Non procede a aplicación analóxica aos funcionarios do réxime laboral.

   3. Non procede a conversión do interino en funcionario de carreira e

   4. Queda aberto o exercicio de accións de responsabilidade.